Op 25 april 2007 heeft de Raad van State uitspraak gedaan in alle aanhangige beroepszaken over het keuzerecht en de woonlandfactor. Deze beroepen waren gericht tegen de brieven van CVZ aan individuele gepensioneerden, waarin aan de betrokkene werd meegedeeld dat hij onder de Zorgverzekeringswet bijdrageplichtig is, respectievelijk wat de hoogte van de op hem toepasselijke woonlandfactor is.
In alle zaken heeft de Raad van State geoordeeld dat CVZ de ingediende bezwaren niet-ontvankelijk had moeten verklaren, met als redengeving dat de brieven waartegen de bezwaren zich richtten niet als voor beroep vatbare besluiten kunnen worden aangemerkt. Naar het oordeel van de Raad van State hebben de brieven geen rechtsgevolgen, maar bevestigen zij slechts wat de positie van de betrokkene is onder de toepasselijke wetgeving. Het gevolg van de uitspraken van de Raad van State is dat nieuwe bezwaar- en beroepsprocedures moeten worden opgestart tegen besluiten waarbij daadwerkelijk inhoudingen zijn gepleegd op pensioenen uit hoofde van de Zorgverzekeringswet. Weliswaar kunnen in die nieuwe beroepszaken dezelfde inhoudelijke argumenten worden aangevoerd als in de door de Raad van State besliste zaken, maar een en ander betekent dat een vertraging van vele maanden dreigt te ontstaan.
De uitspraken van de Raad van State zijn om meerdere redenen betreurenswaardig.
Ten eerste omdat vorig jaar door de vertegenwoordigers van de Stichting en vertegenwoordigers van CVZ uitvoerig overleg is gevoerd over de procedurele afhandeling van de bezwaren tegen de verplichte aansluiting bij de ziekenfondsen in de woonlanden (anders gezegd: de ontkenning van het keuzerecht door de Nederlandse overheid) en tegen de woonlandfactor. Doel van dit overleg was tot een efficiënte en snele afhandeling van de aan te spannen proefprocedures over het keuzerecht en de woonlandfactor te komen. CVZ was uitdrukkelijk bereid daaraan mee te werken, hetgeen van de zijde van de Stichting uiteraard zeer op prijs is gesteld. Van de zijde van CVZ is toen uitdrukkelijk het standpunt ingenomen dat de hiervoor genoemde brieven als voor beroep vatbare besluiten moesten worden aangemerkt. De proefprocedures zouden dan ook tegen deze brieven moeten worden gericht, aldus de vertegenwoordigers van CVZ. De vertegenwoordigers van CVZ baseerden hun standpunt op rechtspraak over ontvankelijkheidsvraagstukken van de Centrale Raad van Beroep, de hoogste rechter in Nederland in beroepszaken inzake sociale zekerheid. De advocaten van de Stichting hebben bij die gelegenheid aangegeven dat andere rechters in het verleden anders hadden geoordeeld over ontvankelijkheidsvraagstukken dan de Centrale Raad van Beroep. Dit was geen reden voor de vertegenwoordigers van CVZ om het eigen standpunt bij te stellen. Conform de vervolgens gemaakte procedureafspraken heeft CVZ (dan ook) de bezwaarschiften in de door de Stichting aanhangig gemaakte proefprocedures ontvankelijk verklaard en inhoudelijk beoordeeld.
De Raad van State heeft expliciet te kennen gegeven dat hij niets te maken heeft met eventuele procedureafspraken en zelfstandig geoordeeld dat geen beroep mogelijk is tegen de genoemde brieven van CVZ. Daarmee geeft de Raad van State eigenlijk aan dat CVZ ten onrechte de gepensioneerden heeft opgeroepen om hun bezwaarschriften te richten tegen haar brieven. Dit verklaart ook waarom CVZ door de Raad van State in de kosten van de beroepsprocedures is veroordeeld. Dat betekent (zeker) niet dat CVZ te kwader trouw heeft gehandeld, maar wel dat onnodig zeer veel tijd is verloren en namens de gepensioneerden onnodige proceskosten zijn gemaakt (bedacht moet worden dat de door de Raad van State uitgesproken proceskostenveroordeling een onbeduidend bedrag betreft).
Die vertraging is nog eens vergroot door het feit dat halverwege de beoordeling van de bezwaren door CVZ, het Ministerie van Volksgezondheid heeft aangedrongen op inschakeling van het kantoor van de landsadvocaat. Mede om die reden zijn de besluiten op de bezwaarschriften gericht tegen het keuzerecht enkele maanden later genomen dan oorspronkelijk door CVZ was beoogd. Ook de landsadvocaat heeft kennelijk niet aangegeven dat CVZ procedureel op het foute spoor zat door bezwaar open te stellen tegen de eerdergenoemde brieven. Dit maakt de uitkomst van de beroepsprocedures voor de Raad van State extra betreurenswaardig.
Ten derde is betreurenswaardig dat de Raad van State, in de wetenschap dat sprake was van een spoedprocedure over een principiële aangelegenheid, in de zaak over het keuzerecht eerst vér na het verstrijken van de wettelijke termijn uitspraak heeft gedaan. De beroepen zijn ingediend in september 2006. Niets had de Raad van State belet om reeds direct na indiening van de beroepen de vraag op te werpen of wel sprake was van voor beroep vatbare besluiten van CVZ. In dat geval was veel minder tijd verloren gegaan.
Pijnlijk is dat de Raad van State, die sedert 1 januari 2007 overigens als gevolg van een wetswijziging niet langer de bevoegde rechter is in beroepszaken over de Zorgverzekeringswet, gemeend heeft juridisch doctrinaire gronden zwaarder te moeten laten wegen dan het recht op een effectieve en snelle rechtsbescherming, en dat in een zaak waarin de belangen van vele tienduizenden personen van gevorderde tot zeer hoge leeftijd in het geding zijn. De Raad van State is tijdens de diverse zittingen met klem op die laatste belang gewezen, maar heeft daaraan blijkens de uitspraken geen enkel gewicht toegekend.
Wat is de praktische betekenis van de uitspraken van de Raad van State? Zoals de Raad van State in zijn uitspraken aangeeft, kan iedere pensioengerechtigde bezwaar aantekenen tegen het besluit tot inhouding van een Zvw-bijdrage op zijn (AOW-)pensioen. Een dergelijke besluit is wél een besluit waartegen bezwaar en beroep openstaat. Een aantal gepensioneerden heeft reeds bezwaarschriften ingediend tegen deze besluiten. De afhandeling van deze bezwaren is in alle gevallen opgeschort in afwachting van de uitkomst van de proefprocedures voor de Raad van State. De Stichting zal opnieuw in overleg treden met CVZ en de Sociale Verzekeringsbank met het doel te bewerkstelligen dat alsnog zo spoedig mogelijk wordt beslist op de aanhangige bezwaren in een aantal te selecteren proefprocedures. Teneinde de vertraging zoveel mogelijk te beperken, zullen in beginsel de nieuwe proefprocedures onder de namen van dezelfde personen worden gevoerd als de proefprocedures die voor de Raad van State zijn gevoerd. Helaas is opnieuw een beslissing op bezwaar nodig van de bevoegde overheidsinstantie, alvorens beroep bij de rechter kan worden ingesteld. Het is zaak dat de verantwoordelijke overheidsinstanties deze beslissingen op bezwaar zo spoedig mogelijk nemen. Gelet op het ongelukkige verloop van de procedures tot nu toe, mag van de overheidsinstanties worden verwacht dat zij daarbij maximale medewerking verlenen.
Nadat op de bezwaren in de nieuwe proefprocedures is beslist, zal beroep moeten worden ingesteld bij de Rechtbank te Amsterdam. In beginsel kunnen daarbij dezelfde processtukken in het geding worden gebracht als eerder bij de Raad van State. Indien de overheidsinstanties en de Rechtbank meewerken, zouden mogelijk nog voor het eind van 2007 uitspraken beschikbaar kunnen zijn in de nieuwe proefprocedures. Al met al betekenen de uitspraken van de Raad van State derhalve een tijdsverlies van vele kosten, en in feite onnodige extra proceskosten.
De Stichting is echter vastberaden op de ingeslagen weg voort te gaan, en voor de Amsterdamse Rechtbank nieuwe proefprocedures te voeren met het doel alsnog rechterlijke uitspraken te krijgen over het keuzerecht en de geldigheid van de woonlandfactor.
++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++
200606908/1.
Datum uitspraak: 25 april 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats] (Frankrijk),
en
het College zorgverzekeringen,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 8 augustus 2006 heeft verweerder het door appellant gemaakte bezwaar tegen zijn brief van januari 2006, waarin is vermeld dat appellant een Nederlands pensioen of een Nederlandse uitkering ontvangt waardoor hij recht heeft op medische zorg in zijn woonland op grond van Europese regels, ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 september 2006, beroep ingesteld.
Bij brief van 9 november 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 8 december 2006 heeft verweerder een nader stuk ingediend. Dit is aan de andere partij gezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting, gezamenlijk met zaken nos.
200606786/1,
200606894/1,
200606913/1,
200606922/1,
200607100/1 en
200607104/1, behandeld op 19 december 2006, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. E.H. Pijnacker Hordijk en mr. W.W. Geursen, beiden advocaat te Den Haag, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. B.J. Drijber en mr. M.F. van der Mersch, beiden advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 116, eerste lid, van de Zorgverzekeringswet, zoals deze bepaling ten tijde van het bestreden besluit luidde, kan een belanghebbende, in afwijking van artikel 8:7, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) tegen ingevolge deze wet genomen besluiten, niet zijnde besluiten als bedoeld in artikel 8:2 van de Awb, van de Minister van Volkgezondheid, Welzijn en Sport, van het College zorgverzekeringen of van het College toezicht beroep instellen bij de Afdeling.
2.2. Het bezwaar van appellant is gericht tegen de brief van verweerder van januari 2006, waarin is vermeld dat appellant een Nederlands pensioen of Nederlandse uitkering ontvangt, waardoor hij recht heeft op medische zorg in zijn woonland, op grond van "Europese regels". Voorts is in deze brief vermeld dat appellant, om van zijn recht gebruik te maken, een zogenoemd formulier 121 ontvangt, waarmee hij zich kan aanmelden bij een Caisse Primaire d'Assurance Maladie.
Verder wordt in de brief verwezen naar de bijgevoegde informatiebrochure. Daarin is onder meer het volgende vermeld:
"Voor alle EU-lidstaten geldt een Europese regeling (de Verordening (EEG) nr. 1408/71) die bepaalt welk land de kosten van medische zorg van gepensioneerden/uitkeringsgerechtigden draagt. Het land dat het - wettelijke - pensioen betaalt, is ook verantwoordelijk voor de kosten van medische zorg van de gepensioneerde/uitkeringsgerechtigde als die in een andere lidstaat woont. Het gevolg is dat Nederland vanaf de datum dat u naar Frankrijk verhuist, aan Frankrijk uw kosten van medische zorg moet betalen. Om dit te financieren bent u overeenkomstig de Zorgverzekeringswet (Zvw) in Nederland een bijdrage over uw pensioen(en)/uitkering verschuldigd."
2.2.1. De "Europese regels" waarnaar in de brief van januari 2006 wordt verwezen, zijn vervat in de bepalingen ten aanzien van rechthebbenden op pensioenen of renten welke zijn opgenomen in afdeling 5 van hoofdstuk 1 van de in de informatiebrochure genoemde Verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971, Pb EG L 149, betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, in de versie geldende ten tijde van het bestreden besluit (hierna: de Verordening). In deze verordening is, voor zover thans van belang, onder meer bepaald welke lidstaat de kosten van medische zorg van gepensioneerden en uitkeringsgerechtigden draagt.
2.3. Verweerder is naar aanleiding van een aan de brief van december 2005 voorafgegaan en aan appellant gericht verzoek om informatie gebleken dat appellant voldoet aan de voorwaarden die zijn vervat in de op de situatie van appellant betrekking hebbende bepalingen uit afdeling 5 van hoofdstuk 1 van de Verordening, zodat deze recht heeft op (zorg)prestaties op het grondgebied van de lidstaat waar hij woont. Nu uit artikel 249 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voortvloeit dat de bepalingen van een verordening, behoudens hier niet ter zake doende uitzonderingen, rechtstreekse werking hebben, en in het geval van de op appellant betrekking hebbende bepalingen uit afdeling 5 van hoofdstuk 1 van de Verordening van een dergelijke uitzondering op dat uitgangspunt geen sprake is, volgt het recht van appellant op (zorg)prestaties rechtstreeks uit deze bepalingen. Gelet hierop, zijn de op de situatie van appellant betrekking hebbende bepalingen uit afdeling 5 van hoofdstuk 1 van de Verordening niet eerst door toezending van de brief van januari 2006 van toepassing. Deze brief bevat slechts een mededeling van verweerder aan appellant dat deze een recht heeft op (zorg)prestaties. De enkele mededeling in de informatiebrochure dat appellant overeenkomstig de Zorgverzekeringswet in Nederland een bijdrage over zijn pensioen(en/uitkering verschuldigd is, kan evenmin als een op rechtsgevolg gerichte beslissing worden aangemerkt. Voor het bewerkstelligen van een rechtsgevolg voor appellant is nog nadere besluitvorming zoals een besluit tot inhouding van deze bijdrage noodzakelijk, dat een dergelijk rechtsgevolg wel bewerkstelligt. Een dergelijk besluit is niet in de brief van januari 2006 vervat. Niet is in te zien wat de brief van januari 2006 aan de rechtssituatie van appellant verandert. Deze brief bevat derhalve niet een op enig rechtsgevolg gericht besluit, zodat geen sprake is van een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Tegen de brief van december 2005 kon ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb dan ook geen bezwaar worden gemaakt, zodat verweerder het bezwaar van appellant ten onrechte ontvankelijk heeft geacht en ongegrond heeft verklaard.
Voor zover verweerder ter zitting heeft verwezen naar jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep ter ondersteuning van zijn betoog dat de brief van januari 2006 een besluit in de zin van de Awb is, overweegt de Afdeling dat dit niet tot een ander oordeel leidt, reeds omdat, anders dan in de bedoelde jurisprudentie, appellant niet concreet is medegedeeld dat vanaf een bepaalde datum inhouding zou plaatsvinden. Overigens kan appellant tegen een besluit tot inhouding van een bijdrage op zijn AOW-uitkering in rechte opkomen. Voor zover appellant tegen een dergelijk besluit bij verweerder bezwaar heeft gemaakt dient het ter zake bevoegde orgaan na eventuele doorzending van het bezwaarschrift door verweerder, een beslissing te nemen.
2.4. Het beroep is gegrond en het besluit van 8 augustus 2006 dient te worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien en het bezwaar tegen de brief van verweerder van januari 2006 alsnog niet-ontvankelijk te verklaren. Deze uitspraak treedt in de plaats van het vernietigde besluit.
2.5. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het College zorgverzekeringen van 8 augustus 2006, kenmerk AB/26073673;
III. verklaart het bezwaar van appellant tegen de brief van het College zorgverzekeringen van januari 2006, alsnog niet-ontvankelijk;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
V. veroordeelt het College zorgverzekeringen tot vergoeding van bij appellant in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het College zorgverzekeringen) aan appellant onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de Staat der Nederlanden (het College zorgverzekeringen) aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 141,00 (zegge: honderdeenenveertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D. Roemers, Voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en dr. K.J.M. Mortelmans, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, ambtenaar van Staat.
w.g. Roemers w.g. Groenendijk
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 april 2007
164-496.
